いくつかの保健医療機関は(老人保健施設は、医療機関でないとされてきたが)、厚生省の行政規制による11ヵ月ごとの入退所判定により、保健医療機関であることは否定できないことから、また限りなく介護を必要とする高齢層の社会的入院を許さないという処置をとり、老人保健法による高齢者医療への保険診療報酬による高齢者の入院への保険診療費の増大を抑える政策をとってきた。
この結果が、「介護」と「保健医療」との峻別であり、「保健医療費」と「介護費」との区分の試みであり、介護給付費を保険で行う「介護保険(法)」創設、また「福祉介護」を中心とする、公費(税)負担による特別養護老人ホームでの長期「介護」給付に対する「介護費」の税による公費負担から、保険で賄う「介護保険(法)」による給付の創設であったといってよい。 老人福祉法改正については、他の論者により言及されるのでここでは「介護」が公的福祉措置から「契約サービス」への転換の問題のみにふれることにしたい。
今日急速な高齢社会、21世紀にみる超高齢社会を迎えるわが国は、要介護高齢者の増大とその保健医療費用と、さらに介護費用の増大への対応は急務であることはいうまでもない。 高齢者の保健医療費増加への対応として、社会的入院の抑制、病院の長期療養型病床群Hナーシング・ホームへの転換、そして保健医療費ではなく、長期の介護費調達の政策選択として「介護保険」創設を行ったことは、介護保険法制定ということだけではなく、とりわけ福祉介護サービス給付を行ってきた老人介護保険法制度創設と老人福祉法改革の意味福祉法の公費負担による公的措置福祉、福祉サービス給付の行財政の対応改革を生み出した。

しかし、在宅であると、施設であると、介護を含む高齢者福祉サービス給付の基本法である老人福祉法は、「要介護高齢者」の施設入所であると、在宅であろうとその介護サービス給付を介護保険法の給付に移すことになる。 ある意味で在宅の非要介護者としての認定を、つけた高齢層の介護給付や養護施設や軽費老人ホームの入所、さらに健康高齢層の在宅の生きがい対策給付などをその対象とすることになり、この限定された給付が公的措置福祉とするということになる。
しかし、現実には、保険制度による、サービス給付は、契約であり、受益者負担であり、公的措置によっても、措置費の負担が、所得能力によって加速化されてきたのである。 極論すれば、介護保険法は、65歳以上の高齢者を対象とすることはともかく、「要介護高齢層」と非要介護高齢層とに区分することを行い、専ら前述のように要介護認定者に対してのみ介護費給付を行う法として制定をみたことになるのである。
その結果、「要介護」として認定されない、介護保険給付をうけえない高齢層は、老人福祉法の介護対象として公的措置をうけることになり、また保険料拠出の高齢層のみが介護保険給付をうけ、また保険料拠出をしても要介護として認定されない層は老人福祉法上の公的措置福祉による介護給付を、つけるということになる。 この点で、高齢者福祉の総合的な基本法であった老人福祉法は、時代の財政対応として高齢者保健医療サービスを老人保健法と、要介護高齢層の介護サービス給付の介護保険法と、介護保険法の「要介護」認定によって非適用とされた高齢者の福祉と健康高齢者のための生きがい福祉法という形で分解される結果となり、いま公的措置福祉法の性格が変革されようとしているのである。
介護給付の公的福祉措置制度改革のリストラの結果は極論すれば、介護保険給付は、保険料拠出を根拠として要介護高齢層への給付ということで、「契約」をベースにしたサービス受給権をもとに保険給付の申請、その非該当という場合に、その不当を不服申立、あるいは訴訟に訴えやすくなる。 これに比し、公的措置による老人福祉法の福祉サービス給付は、今日「反射的受益権」として、その不服申立、訴訟の権利は極めて弱く、しかも現行行政手続法による自治体の行政行為に対し、その適用を抑制することから問題が多かったことはいうまでもない。
しかし介護保険法制定にしても、「要介護」と、「非要介護」という、きわめて機械的、画一的な行政判断基準による限定区分の法的基準はいうまでもなく、契約といっても問題は多く、措置と比べてその差をかんたんにつけうるものなのだろうか、という高齢者、その家族にたえず不安がつきまとうのである。 今日公的福祉措置行政による、各種の例えば高齢者、児童などの福祉サービス給付は、税による公費負担によって在宅、施設入所の要援護者に向けて行われてきた。
そして、この福祉サービス給付は、貧困層に対する救貧的な選別給付から、広く普遍的な給付へと移ってきた。 しかし、税による公費負担H措置費によって賄われてきた福祉サービス給付のシステムは、日本の社会保障制度を支えてきた社会保険制度に対して、その財政支出は極めて少い。
にもかかわらず、この税による公費負担は財政合理化によって抑制され、一方契約的なサービス購買に転換しつつあることから、高齢者、障害者、母子寡婦、児童、その他の対象者の増大にもかかわらずその役割は極めて変質をみていることに注目したい。 ことに税による措置費の合理化は、所得状態によって受益者に多くの受益者負担を課することになり、受益と負担とが、応益と応能による負担などの政策的な理屈づけはともかく税負担とともに負担が強化されているのである(児童福祉法改正参照)。
ここから、税による公費負担の社会福祉サービス給付は、公的措置福祉行政によるといえ、今日措置費の受益者負担によって、施設入所、在宅を問わず、受益者の負担理論によって利用料負担によるサービス給付への転換は、別の見方をすると公共サービスとは何か、税とは何か、受益者負担は何かなどを考えさせるもので、このような受益者負担によるサービス提供は、今日税による公的措置福祉といっても、形骸化し、「契約」の形に転化してきていることに注目すべきである。 公的措置福祉による「介護」給付の有料化をもたらすもの公的な福祉措置行政による老人福祉法の、要援護高齢者に対する介護サービスも、措置福祉によるといえ、実は有料化してきでおり、ホーム・ヘルプサービスも、自治体直営であれ、福祉公社という第3セクター方式によるものであれ、社会福祉協議会などへの委託であれ、一時間800円などといった、契約的サービスに転化していたといってよく、今後公的福祉措置行政体制は、措置の意味の形骸化とともに、リストラ政策によってすべてこの方向に転換してゆくのではないかと考えられるのである。
このような変化は、行財政のきびしい時代の所産といえ、税による公的福祉措置によるサービス給付は、戦後の折にはサービス供給体制が不十分で、需要と供給がアンバランスの、しかも貧困増大時の当時は選別的であった。 行政は官僚的、非民主的、画一的、硬直的、手続も煩雑、受益者の情報入手選択、自己決定の不存在によるもそれなりに対応しえた。

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